日本针对现代化进程中出现的城乡空间布局和治理结构不匹配的问题，先后推出了“市政合并”与“广域行政”两项互补政策。前者主要通过空间布局和行政区划调整来提升空间单元与治理单元的匹配性，后者主要是解决现有行政区划下跨区域公共事务的协调问题。

(资料图片)

我国在推进新型城镇化和乡村振兴过程中，建议借鉴日本有益经验，综合运用空间单元重划、治理单元重组、产权单元重构等方式，推进城乡“空间—治理”结构再造。

一、日本“市政合并”与空间布局调整

近代以来，为推动政府分权和权力下放、应对老龄化和少子化趋势、满足居民生活圈扩展需求、改进地方财政状况，日本先后推行过三轮大规模的市町村合并，即明治大合并、昭和大合并和平成大合并。

1.明治大合并（1888-1889年）。

现代化起步后，为解决教育、税收、建设、救济、户籍等事务的分散性问题，日本于明治二十一年（1888年）颁行了《町村合并标准》，按照每个町村300-500户的标准进行市政合并，合并后全国市町村数量从71314个下降到15859个，平均每个市町村人口从550人上升到2400人。

2.昭和大合并（1953-1961年）。

二战后，日本为提升学校管理、消防、警察、卫生等行政事务效率，于昭和28年颁行了《町村合并促进法》，按照每个町村8000人左右的标准开展市政合并，合并后全国市町村数量从9868个下降到3972个，平均每个市町村人口从5400人上升到11500人。

3.平成大合并（1999-2010年）。

日本于1999年开始大幅度推进市政合并，最初目标是保留1000个左右市町村。此轮合并后，全国市町村数量从3229个下降到1727个，约为原来的一半，平均每个市町村人口从36000人上升到69000人。尽管没有达到最初设定的市町村减少到1000个的目标，但人口低于1万的地方自治体从1537个大幅减少到459个，这已经是一个重大进步。

日本的三次合并特别是晚近的平成大合并取得了比较明显的效果。

一是有效推进了城市化进程。城市化的本质是人口集聚带来经济集聚，平成大合并虽然没有全面实现物理空间的集聚，但合并后增强了以中心城市为核心的区域经济联系，从而带动了城市化发展。

二是降低了地方政府财政负担。根据日本总务省行政自治局的估计，合并后地方议员人数大约减少21000人，年度支出将减少1200亿日元；合并10年以后，由于人事行政效率提升，每年可以节约财政支出1.8万亿日元。

三是提升地方公共服务能力。合并后，卫生、保健、农业等各类公共组织人员得以集中和联网，实现专业技术上的支持互补，从而带来地方公共服务能力的提升。

二、日本“广域行政”与跨区域治理

现代社会中，人们的日常活动常常会超出常住地的行政区域，交通等跨区基础设施需要得到建设和维护，土地利用和开发也需要更多的区域性协调，这一背景下日本推出了“广域行政”措施。“广域行政”分为非法人机制和法人机制两大类型，每种类型又有若干具体合作方式。

1.非法人机制。

主要包括：

（1）合作协议。地方公共团体基于合作协议协同处理跨区域的公共事务；

（2）理事会。地方公共团体组建理事会，联合开展管理执行、联络协调、区域规划等工作；

（3）共同设置专门机构。地方公共团体的内设机构联合设立专门委员会或者专责机构开展工作；

（4）事务委托。一地方公共团体将特定事务授权委托给另一地方公共团体管理和执行；

（5）事务代替执行。一地方公共团体将特定事务交由另一地方公共团体代为管理执行。

2.法人机制。

主要包括：

（1）部分事务组合。地方公共团体为共同处理其部分事务而设立的专门地方公共团体；

（2）广域联盟。地方公共团体设立的专门地方公共团体，负责处理大范围的公共事务。

广域联盟从1995年开始设立，截至2018年，日本全国已经建立了116个广域联盟。部分事务组合和广域联盟在性质上都属于特别地方公共团体，一般由市町村或特别区联合组建。与部分事务组合相比，广域联盟具有更广泛的行政权力，比如可以负责广域行政区内市政规划的制定与实施，而且可以直接从中央政府或县政府获得权力事务转移。

上述两种机制相比，非法人机制更为灵活，但其不足之处也很明显：只能解决单一事务（比如消防、应急）或者日常生活中的小事（比如开具居民证副本），对于一些复杂事务则缺少必要的制度化权力，难以发挥实质作用。近些年来，具备条件的地区更倾向于设立法人性质的部分事务组合或广域联盟，就法人机制内部而言，目前的总体趋势是广域联盟逐步增加，部分事务组合的数量逐步减少。

三、政策评析

日本的“市政合并”和“广域行政”两项政策为解决现代化过程中行政区划、居住单元、治理单元三者之间的错置问题提供了有效的政策范本，不过也存在一些不足。

第一，日本的“市政合并”尽管取得了一定成效，但从长期看存在较大的历史局限。

一方面，人口流出趋势并未实质性改变，大量偏远居民点仍然在走向空心化；另一方面，为顾及偏远居民点的公共服务供给水平，合并后存在市政设施的过度建设。随着偏远居民点人口的进一步减少，许多设施利用率变得更加低下，长期看设施的管护已成为一笔不小的负担。日本的“市政合并”特别是晚近的平成大合并没有触及传统村落的地理空间布局，这其实是难以适应现代化要求的，在工业化城市化道路上，势必要暴露出比较大的局限性。

第二，“广域行政”是一种比较灵活的治理单元重划措施，但这一政策的运用受到特定条件的约束。

一是要有成熟的中央-地方分权机制，行政层级比较少，管理链条不太长；二是地方政府是一个有限政府，政府需要负担的公共事务边界清楚；三是广域联盟等特别地方公共团体内部能够实现有效治理，并能与地方政府良好协作。要具备这些条件，意味着已经有一套现代化程度比较高的社会治理体系，后发国家借鉴起来有一定难度。

四、政策启示

中国在推进新型城镇化和乡村振兴过程中，建议借鉴日本有益经验，综合运用空间单元重划、治理单元重组以及产权单元重构等方式改进城乡空间治理。

1.空间单元重划。

（1）按照空间特征确定规划单元。打破行政区划界限，依据区域性空间肌理和发展集聚特征，按照宜大则大、宜小则小的原则来确定国土空间规划单元。

（2）按照规划单元划分政策单元。将国土空间规划单元作为政策瞄准的基本单元，土地利用、城乡规划、交通组织等跨区域政策以此为单元进行部署。

2.治理单元重组。

（1）按照空间单元协调社会治理。如果若干分散村庄被划分到了一个规划单元，同时重要的基础设施、公共服务的政策单元又基本重合，可以考虑借鉴日本的“广域行政”的经验，调整社会治理的管辖尺度开展跨区域行政管理。

（2）依托治理单元开展区划调整。空间单元、政策单元、治理单元三个层次的运作趋于成熟之后，据此开展行政区划的调整。分布在生态功能区或者高度分散的居民点，需要开展适度的空间布局调整。如果放任这类居民点自由演化，可能会带来资源投入的巨大浪费，还可能会给城镇化战略带来长期阵痛。这方面日本的“市政合并”已经有不少教训。

3.产权单元重构。

空间单元重划和治理单元重组之后，产权单元重构必须要跟上，否则就会对农业农村现代化形成掣肘。开展产权单元重构的路径：

（1）鼓励已经进城落户、稳定生活的农业转移人口有偿退出各项农村权益；

（2）以农业生产为主的区域，引导退出的土地承包经营权向专业农户集中，打破村镇边界由专业农户联合组建新的农村集体经济组织，推动土地规模化经营；

（3）以特色产业为主的区域，引入现代经济主体与若干村集体经济组织组建跨区域的产业联合体，农户通过股权分享经营收益。

[作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员，主要研究领域为乡村治理、土地制度、城乡发展，出版有《土地政治论》《直面中国种子问题》（主编）等。本文部分节选自陈明：《乡村现代化中的空间秩序与治理演进》，刊于《杭州师范大学学报》（社会科学版）2022年第2期，澎湃新闻刊登的这一版本，作者陈明作了一定的改写，感兴趣的读者不妨参阅原文。]